城市更新在“十四五”期間成為國家的發展戰略。2021年12月，住建部、發改委發布《關于進一步明確城鎮老舊小區改造工作要求的通知》全面推進老舊小區改造，2023年7月國務院發布《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，近期的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》也將“實施城市更新和安全韌性提升行動”作為四大行動之一。隨著我國整體發展戰略的轉型，新的增量擴張已經難以為繼，城市更新承擔了擴大內需、拉動投資、改善民生和優化環境的重大任務。
城市更新中“政府—市場”主導模式面臨挑戰
過去這些年，在城市更新過程中，政府和市場關系出現了某種程度的搖擺。從上世紀90年代末期住房改革到2015年，都是房地產主導的市場化更新改造，拆除重建，通過增加容積率、開發強度實現融資。2017年之后，政府開始大力推動老舊小區改造。住建部的統計表明，2019年至2023年，全國累計開工改造城鎮老舊小區22萬個。其中，中央財政支持4000多億元，地方上基本是按照政府主導投資的模式來推進的。隨著地方財政壓力日益加大，這種模式逐漸難以持續。
近年來，即使在市場化程度非常高的廣東，也發生了城市更新模式的轉型。以廣州為例，廣州2008年至2015年都是市場主導的城市更新，到2016年之后，開始引進政府+國企主導的微改造模式。近年來國企主導的趨勢在廣州、深圳越來越普遍。
然而，政府+國企主導的模式在今天面臨著挑戰，通過增容來進行房地產開發帶動的城市更新模式已經難以持續。老舊小區改造也面臨著諸多問題。依靠政府主導或者市場主導的模式都難以為繼，就迫使我們把目光轉向社會力量，這就是為什么過去這幾年城市更新當中，原拆原建、自拆自建的模式逐漸引起重視。但社會力量主導的更新模式，也面臨著非常多制度和管理上的瓶頸。比如，土地一級市場的管理，導致自主更新的路徑長期閉塞；另外，在規劃的實施上，目前的管理和自主更新的銜接還存在著很大的斷層。所以，可以加強實踐探索，同時從理論、管理、制度全方位來進行改革創新。
原拆原建的實踐與啟示
近年來，北京、四川、浙江、廣東等地逐漸開展了原拆原建的實踐。以杭州的浙工新村為例，居民以浙江工業大學的教職工為主，完成原地的拆除重建后，物業價值得到顯著提升，這當中政府專項資金占11%左右。北京的案例位于西城區樺皮廠胡同，政府也有補貼。這個模式的推廣要看政府的財力狀況。除了政府補貼的項目以外，北京也有很多城中村自我改造、自我更新的成功案例。
整體來說，國內的實踐還不能稱之為“模式”，就是一個一個的試點，還未形成制度、政策各方面的保障。國際上，通過社會力量賦能城市發展與城市更新已經形成了一定的模式。如很多西歐、北歐國家的住房合作社實踐。政府對自建住房給予稅收、貸款上的支持等，并且從政策和制度層面予以保障，很大程度上緩解了住房負擔。在德國，自建的住房占比高于政府提供的社會住房，很多居民通過住房合作社解決了住房需求，而不是依賴政府的保障房，這降低了政府的財政負擔。
社會力量賦能城市自主更新的路徑
在我國，目前原拆原建式的更新，在很多地區主要采取的還是政府大量投資的模式。未來要形成可推廣的經驗，應該加強社會和市場的結合，充分地撬動社會資本。社會力量的改造如果成為第三條道路，就要從“大政府”的邏輯走向“強政府”，當中需要克服一系列的制度障礙。
促進社會力量主導的城市更新，需要從賦權合作的機制、放松規劃管控，從專家支持、相關的法律等方面入手，形成全方位的制度和政策支持體系。
（作者田莉 清華大學建筑學院城市規劃系副系主任、教授，土地利用與住房政策研究中心主任）
原標題：社會力量賦能城市更新
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